电力改革13年后艰难起步不会对电价造成明显冲击

发布时间：

2025-08-08 16:39

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停滞13年的电力改革终于迎来破冰。全国政协委员、国家能源局副局长王禹民近日表示，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》即将出台。业内认为，此前电力改革进展缓慢主要受各方利益博弈影响，从这次电力改革意见中发电侧和售电侧形成有效竞争、放开上网电价和销售电价等表态来看，电力改革市场化路径已经明确，考虑到目前电力增长放缓和煤炭价格低迷，电力改革将不会对电价造成明显冲击。

形成市场决定电价机制

作为今年能源体制改革的排头兵，新一轮电力体制改革2013年开始酝酿，直到2014年12月31日，国务院常务会议正式通过“新电改”方案。国务院总理李克强今年作政府工作报告时提到，“加快电力、油气等体制改革”，能源领域“体制改革”一词首次进入政府工作报告。3月5日，国家发改委主任徐绍史也曾透露，正在酝酿药价改革、电价改革。
王禹民介绍，电力体制改革重点解决以下问题：要还原电力商品属性，形成由市场决定电价的机制，以价格信号引导资源有效开发和合理利用;要构建电力市场体系，促进电力资源在更大范围内优化配置;要支持清洁能源发展，促进能源结构优化;要逐步打破垄断，有序放开竞争性业务，调动社会投资特别是民间资本积极性，促进市场主体多元化;要转变政府职能，进一步简政放权，加强电力统筹规划。具体的改革措施包括，建立市场化交易体系，区分竞争性和垄断性环节，在发电侧和售电侧形成有效竞争，充分发挥市场配置资源的决定性作用;理顺电价形成机制，逐步放开上网电价和销售电价，把输配电价与发售电价在形成机制上分开。首都经贸大学产业经济研究所所长陈及指出，此前我国电价都是政府定价，不能反映出商品价值和市场供需，已经不适应市场经济的发展。通过推进电价改革，发电侧和售电侧形成有效竞争，放开上网电价和销售电价，有利于形成市场化的电价，理顺上下游价格关系。

利益博弈导致改革进展缓慢

电改是一块难啃的“硬骨头”，早在2002年国务院下发《电力体制改革方案》，即“5号文件”，定下了“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的电改四大步骤。然而，自“厂网分离”之后，中国遇到了大面积“电荒”，改革步伐面临停滞。一位不愿透露姓名的业内人士向记者透露，电力改革近年来迟迟进展缓慢与利益集团博弈分不开，发电企业和电网企业是电力改革两个主要受影响的群体，电网企业在市场处于垄断地位，通过“统买统卖”可以获得丰厚的利润，因此对改革一直不是很积极，而发电企业则一直想推动电力改革，实现竞价上网，这样就可以根据市场价格波动与煤价实现联动，降低企业亏损。厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强则指出，此前电价改革没有取得明显进展，利益集团博弈是一部分，但最重要的是条件还不成熟。2002年的5号文件不少内容都是借鉴外国，可操作性比较低，最重要的是此前我国电力需求一直处于较快增长，煤炭价格也不断上涨，这些因素都不利于推进电力改革。而目前电力需求趋稳，煤炭价格也持续低迷，电力改革不会造成价格大幅波动。

“这次改革并没有再进一步分拆电网，把电网买电、卖电获取购销差价收入的盈利模式改为对电网企业实行总收入监管，强调了电网的通道功能，等于打通买卖双方市场，同时将销售侧从电网分拆出来，为输配电价格、上网电价、销售电价改革打下了基础。”林伯强说。

改革不会对电价造成明显冲击

虽然电力改革意见即将出台，但王禹民同时指出，结合中国国情和电力工业实际，电力市场建设要按照整体设计、分步实施、试点先行、稳妥推进原则推进。一方面要规范现有各类交易，包括电力大用户直接交易、跨省区电能交易、发电权交易、辅助服务补偿机制等，抓紧修改完善相关市场交易规定和规则，扩大交易规模。另一方面要积极开展能形成有效市场价格信号的交易机制试点，促进建立真正有利于资源优化配置的市场化机制。电力体制改革的核心是电价改革，而电价改革最关键的一环就在输配电价。今年元旦，深圳电改启动，内蒙古也成为全国第二个输配电价改革试验田，接下来条件成熟的云南电网也有可能入围。

华北电力大学教授曾鸣认为，深圳电改的重要意义在于确定了电网准许收入的新模式。此后，在内蒙古等地的试点，以及未来在全国范围内铺开的电改，都将按照该模式进行。在林伯强看来，需要清醒地看到，电力改革意见的出台也并不意味着就将全面实施，现在深圳正在试点输配电价改革，随着意见的出台，预计深圳的改革有望加快，为将来的推广或扩围积累经验。目前是推进电价改革的最好时机，目前我国发电以火电为主，而煤炭价格较低，实现上网电价可能不会推高电价，甚至还有可能使电价回落，对于民众、政府和企业也都可以接受。